以1992年10月北京西城區旅遊職業教育集團成立為标志，職教集團的發展與研究已有20多年的曆史。截至目前，全國共有各種類型職業教育集團近1000多個。

　　這些職教集團大緻有兩個類型：一類是企業占據了主體地位，是以職業院校、培訓機構、企業、行業為主體，共同培養技術技能人才的職業教育聯盟；另一類，則是以職業院校為主體，相通相近專業或地域的院校，結凯发注册業教育學校聯盟，抱團發展。

　　職教集團的成立，企業把自己的員工作為實訓師資提供給院校，并為院校教師提供産業實踐崗位，兩方面促進了職業院校的師資隊伍建設；此外，企業為院校學生提供實習崗位，指導學生實習實訓，提高了學生動手能力，并與職業院校開展訂單合作，共同培養企業所需人才；院校則與企業共建實訓基地，合作開發專業課程與教材，培訓企業員工，為企業長遠發展提供人才支撐。

　　成立時熱熱鬧鬧，成立後無聲無息——盛況下潛在哪些問題

　　職教集團拓寬了職業院校的教學資源，增強了教學資源的有效性，同時密切了校企關系，有助于提高人才培養質量。但是随着職教集團的發展壯大，職教集團存在的問題不容忽視。

　　第一，職教集團表面上很“火”，一派繁榮景象。但實際上相當多職教集團成立時熱熱鬧鬧，高朋滿座，成立過後，卻沒有任何實質性教育交流合作，即使有活動，也都是慶典、總結之類，之後更是無聲無息、悄然消失。

　　第二，職教集團尚未形成利益共同體。職業院校的需求與企業需求的契合度差，導緻教育界熱，企業界冷。職業教育是與經濟關聯度最緊密的教育形态，職業教育人才培養質量的提高離不開企業的參與。但教育行政管理部門和職業院校在職教集團建設過程中表現出比企業更高的熱忱。當前建設的職教集團中，中職和高職院校牽頭的占絕大多數。而且，職業院校對于職教集團的訴求比較多，而企業的參與意願還不高。

　　第三，職教集團定位模糊，治理結構松散，沒有形成科學的決策機制。目前職教集團隻是一種聯盟性質松散的自我組織，在當前國家的法人組織中沒有相應的位置。職教集團治理結構缺乏相應法律依據，集團的董事會、理事會或委員會的權利義務、決策程序沒有相應法律授權，對集團成員缺乏約束作用。

　　第四，教育行政管理部門決心很大，但深入推進困難重重。近幾年，各省市教育行政主管部門力圖在職教集團建設上有所突破，下決心建設一批多元投資主體的職教集團，但在現實操作中，遇到了體制機制法律法規的羁絆，舉步維艱。

　　性質模糊，身份不清——持久發展缺什麼

　　缺乏法律支持。

　　由于職教集團性質模糊，身份不清，現行法律法規不能促進職教集團的有效發展。在法人登記時，登記方認定職教集團是公司法人，應按公司法人登記管理。而舉辦方認為職教集團是為培養産業發展所需要的技術技能人才服務的非營利組織，應該按非營利社團法人或事業法人登記管理。

　　職教集團是企業法人還是非事業法人？是公立還是民辦？是企業，學校，還是協會？《教育法》《職業教育法》和《民辦教育法》都未對其進行具體界定，因此，具有裁定權的國家行政登記機關一般将其納入企業法人管理。衆所周知，如果納入企業法人管理，原本不産生利潤的職教集團運行将陷入極大的财務困境，因而，很多職業集團在此望而卻步。

　　職教集團缺乏法定的治理結構。當前，大多數職教集團是沒有進行法人登記的聯盟性質自我組織，治理結構缺乏合适的法律支撐。在此基礎上建立起來的治理結構是一種非正規、不完整的松散型自治制度框架，集團一般難以作出對成員具有普遍約束力的重大決策。例如，大部分職教集團隻有理事會、董事會等決策機構，但都沒有完善的職責、權力和更替機制，更沒有建立決策、經營和監督互相制衡的權力結構。職教集團普遍未建立内部運行制度，因此，其運行随意性強。

　　盡管集團内各參與主體都簽訂了具有民事約束力的權利與義務協議，但由于協議内容普遍空泛，各主體缺乏實質性利益關聯，職教集團的象征意義大于實際意義。由于大多數職教集團是未經法人登記的聯盟組織，因此，集團無法從事涉及經費、人事、交易等事項，很多實質性的工作，無法開展。

　　公立院校缺乏資産與财務制度支持。

　　随着産教融合的職業教育理念深入人心，各地力圖推動多元投資主體職教集團的建設。但公立院校在成立法人制職教集團時遇到不能以資産和資金入股的制度性障礙。财政部規定：“事業單位應當嚴格控制對外投資”，“事業單位不得使用财政撥款及其結餘進行對外投資。”在前一句語境下，地方政府财政管理部門一般都不會批準職業院校出資成立或參股職教集團。2015年國家财政部又規定“各級事業單位不得利用财政資金對外投資”，在财政規範裡，不僅财政撥款而且學費等資金都是“财政資金”。這樣，職業院校以資金參與職教集團的路就被财政部門的規定堵死了。

　　同樣，财政部對于國有資産的使用也有嚴格規定。2006年，财政部規定：“财政部門和主管部門應當加強對事業單位利用國有資産對外投資、出租、出借和擔保等行為的風險控制。”2015年，财政部又發布行政令：“各級行政單位不得利用國有資産對外擔保，不得以任何形式利用占有、使用的國有資産進行對外投資。”“确需出租出借資産的，應當按照規定程序履行報批手續，原則上實行公開競價招租”。财政部門對國有資産的投資使用了“不得以任何形式”字眼，可見國家對國有資産對外投資管理的嚴厲。即使是出租也需要公開“競價”，且租期一般不超過三年，而作為職教集團的場地使用有特殊使用目的，不适合采用“競價”方式出租，且時間宜長久一些，财政部門的規定人為地限制了職教集團的發展。
 　缺乏教學運行制度支持。

　　國家和地方教育行政主管部門還沒有為職教集團建立起人才培養的管理制度。職教集團企業教師管理失之規範，沒有建立起規範的企業教師管理制度，沒有企業教師的考核、認定、培訓和評價辦法，沒有建立起統一的企業教師檔案制度，使職業教育實踐教學的有效性大打折扣。教育行政部門沒有制定統一的專業實踐教學方案、教學目标、教學标準，因此，除某些特定的專業外，在實訓實習中，學生在崗位上的學習基本上是處于無計劃、無目标、無标準的放羊式狀态。職教集團缺乏基本的教學過程管理制度，沒有統一的專業教學内容，大多數企業教師工作現場的教學都沒有教學計劃、教學記錄和教學過程考核要求。絕大多數學生在工作現場是一項工作做到底，缺乏工作與教學結合，缺乏企業教師、師傅規範化指導，缺乏在相應崗位的輪崗實習。

　　企業需求與學生需求不完全匹配。

　　當前，産業升級已經拉開了新一輪經濟發展的序幕。産業升級的實質是技術的進步，技術進步需要具有适應新技術技能的勞動力。在此情景下，企業參加職教集團希望解決的主要問題是：第一，通過承接各種類型的實習生和舉辦訂單班，為招聘大量一線普通崗位勞動力作準備，以維持企業的正常運轉。第二，與職業院校結成夥伴關系，期望職業院校幫助解決“季節性用工”和“突發性用工”。第三，通過職教集團校企合作，信息互動，為企業技術升級尋求合适的勞動力。第四，通過校企合作，招聘高技能員工，以增強産品的競争力。

　　職業院校參加職教集團的動機主要是加強實踐教學，提高教育質量。通過建立職教集團密切産學關系，融合校企合作，建立實訓實習基地，解決學生實習實訓困難問題，提高畢業生的高質量就業率。職業院校借助校企合作構建雙師型教師隊伍，引入企業教師，提高學校教師的實踐能力，同時方便人才需求調研，服務專業調整和專業課程開發。

　　學生在職教集團中的訴求體現在通過職教集團可以獲得學校統一安排、穩定的實習實訓機會，保障他們的實習權益，可以輪崗實踐所學理論知識。

　　對比企業、學校和學生的需求，不難發現企業與學校和學生的利益不完全一緻，在企業利益無法滿足的情況下，企業參與職教集團的熱情及在集團中的主動作為受到抑制。

　　立足現實再發展——從哪兒入手完善法律和制度

　　完善法律法規，是促進職教集團有效發展的基礎，而在職教集團的實際運作中，制度化的細化設計，更是不可缺少的支撐。

　　從立法層面為職教集團的建立提供法律支撐。

　　在《職業教育法》修訂時，增加有關職教集團的條款，從法律上明确職教集團的性質與地位。職教集團是由五個以上獨立法人的學校和企業組成的從事技術技能人才培養培訓的教育機構。他們有三種類型，第一類是不具法人身份的聯盟性質自我組織，這類組織由設區市級以上教育行政主管部門批準設立。第二類是具有法人性質的營利性教育機構。第三類是具有法人性質的非營利性教育機構，依法享受非營利教育機構的權利和義務。職教集團分為公辦、民辦和混合所有制性質。由公辦院校、行業協會、政府機關和國有企業組成的職教集團具有公辦性質，由民辦院校和民營企業組成的職教集團具有民辦性質，由公辦院校、民辦院校、行業協會、政府機關和國有、私營企業組成的職教集協和具有混合所有制性質。

　　法律應規定職教集團設立退出的條件、程序。職教集團至少需要五家以上具有獨立法人的職業院校和企業作為發起單位，有固定的業務範圍、培養目标、固定辦公場所、穩定的經費籌措渠道，有些職教集團還應有全體成員認繳的出資額，有集團成員共同制訂的章程。法律應規定職教集團的退出機制，例如規定一年内沒有任何活動的職教集團要進行整改，整改仍達不到要求的應予以解散。職教集團是一種教育機構，但不是全日制學校，當職教集團需設立全日制學校時，應當由《民辦教育法》或設立公辦學校的相關法律法規調整。

　　法律法規應保護企業與學生的權益。

　　企業在職教集團中參與人才培養時有資金、師資及職業崗位供給等多方面的公益性付出，這些人才培養行為的回報充滿不确定性。但當企業進行訂單、委托、學徒等人才培養時，他們要投入大量的資金、人力、物力和時間。企業往往都會與學校、學生簽訂合同，但學生畢業後未履行完約定時間就“跳槽”非常普遍，不僅給企業帶來經濟上的損失，有時候甚至影響了企業戰略目标實現。企業不願意花費大量時間和經費追究違約者的責任，很多狀況下，企業連違約者都找不到，更别說追責。因此，完善誠信制度與法治，将包括校企合作人才培養在内的合同履行納入誠信系統，實行信用管理，方便企業追究違約者的責任，讓大部分畢業生不敢違約、毀約，保護企業的合法權益能夠促進職教集團的良性發展。
 通過完善法律法規保障學生的合法權益。從法律上建立職業院校學生在企業實習實訓獲取工資報酬的規範，界定學生可以獲取工資報酬的情形和金額的參考标準。從法律上規範學生在企業實習實訓的安全保障和保險險種、保險責任方。

　　為公立院校參與職教集團提供政策和制度支持。

　　國家财政管理部門修改有關規定，允許職業院校運用學費等學校自有資金投資非營利性職教集團，允許職業院校以場地、建築物、教學設備等有形資産或無形資産投資或參與非營利性職教集團。國家加強投資或參與職教集團國有資産管理，将職業院校利用國有資産投資或參與的職教集團納入審計和檢查範圍。

　　國家規範運用國有資産投資或參與非營利職教集團的行為。職業院校應當論證該職教集團建設在培養高素質技術技能人才中的不可或缺性，證實該職教集團成員有投資或參與技術技能人才培養的意願、資源、資金投入及現實可能性，明确學校投資或參與該職教集團在提高人才培養質量和師資隊伍水平等方面可能取得的效果與回報率。國家規範職業院校選擇職教集團成員的程序、途徑與方式。

　　建立指導制度，完善職教集團内部運行。

　　法律應授權國家教育行政主管部門建立職業集團内部運行機制。完善職教集團秘書長負責制，秘書長執行董事會或理事會的決定，負責實施職教集團發展規劃，協調企業與企業，企業與學校，學校與學校拟訂年度計劃、财務預算和規章制度，組織實施教育教學、技術研發，保證教育教學質量。完善職教集團教學管理機制，明确企業、學校在人才培養過程中的職責，構建集團協調、企業主體、學校主導實踐教學體制。規範高職院校外教學點設置，職教集團成員須為學生提供安全的學習、食宿條件，集團成員單位有領導負責人才培養工作，有部門負責學生在企業學習實訓、學生生活管理和職業素養與道德品質教育。建立職教集團成員協調機制，職教集團成員定期召開會議，解決集團成員在教育教學、技術研發等方面的問題，并建立信息反饋制度。

　　建立職教集團教學指導制度。

　　行業、教育行政部門及人力資源與社會保障部門互相配合。行業聯合政府教育、人力資源與社會保障部門負責制定勞動力崗位能力細目。國家教育行政主管部門規範職教集團人才培養，完善教育教學指導制度。按專業分類制定職教集團實踐教學基本規範、實踐教學目标、實踐課程結構、教學組織形式及教學考核方式與标準，并給企業與學校留出适當調整的權限和空間，以增強适應性，提高企業積極性。

　　制定職教集團評價标準。

　　法律授權國家教育行政管理部門制定職教集團考核标準，規定職教集團成員應負的職責、應盡的義務與應享有的權利，應得到的獎罰和退出集團的條件。對達不到要求的職教集團予以撤銷或注銷，或者由教育行政部門提出請求依法定程序予以撤銷或注銷。